新政发［2014］19号

伊犁哈萨克自治州，各州、市、县（市）人民政府，各行政公署，自治区人民政府各部门、各直属机构：

近年来，在各级党委、政府和社会各界的共同努力下，我区养老服务业发展势头良好，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系初步建立，老年消费市场初步形成，老龄事业发展取得明显进步。但总体上看，养老服务业发展还处于起步阶段，存在基础薄弱、服务供给不足、结构不合理、质量不高、社会力量参与不充分、扶持政策不健全、城乡区域发展不平衡等问题，亟待解放思想、深化改革、破除体制机制障碍。加快发展养老服务业，是践行“民生优先”理念、保障和改善民生的必然要求，是全面建成小康社会的一项紧迫任务，有利于保障各族老年人权益、满足各族老年人养老服务需求；有利于拉动内需、扩大就业、形成新疆服务业发展新的增长点；有利于创新社会管理、维护新疆社会和谐稳定。为深入贯彻落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发［2013］35号），加快推进新疆养老服务业发展，现提出如下实施意见：

一、总体思路和发展目标

以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，认真贯彻落实党的十八届三中全会和自治区党委八届六次全委（扩大）会议精神，从我区实际出发，以满足各族老年人的养老服务需求和提升老年人生活质量为目标，充分发挥政府主导作用、社会力量的主体作用和市场机制在资源配置中的基础性作用，创新体制机制，激发社会活力，健全服务体系，大力发展方便可及、价格合理的各类养老服务和产品，逐步满足各民族、多层次、多样化养老服务需求，使发展养老服务业成为积极应对人口老龄化、保障和改善民生的重要举措，成为扩大内需、增加就业、促进服务业发展、推动经济转型升级的重要力量。

到2020年，基本建立起以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，城乡统筹、设施齐备、功能完善、布局合理的养老服务体系，实现养老服务与医疗康复、文化教育、家庭服务、旅游休闲、金融保险等相关领域互动发展，形成养老服务业发展新局面；社会力量成为养老服务供给主体，养老服务业成为全区服务业重要组成部分，从业人员规模不断扩大。80%以上的城市居家生活老年人得到养老服务的全面支持，80%以上的乡镇和40%以上的农村社区建立包括养老服务在内的社区综合服务设施和站点。全区养老床位数达到每千名老人35张以上，服务能力大幅度增强。

二、主要任务

（一）统筹规划养老服务发展。

自治区制定养老服务业发展规划。各地要将养老服务业发展纳入国民经济和社会发展总体规划，列入服务业重点发展领域，制定和组织实施养老服务业发展专项规划，明确发展思路、发展目标、空间布局、设施建设、土地供应、重大项目、资金投入、保障政策。合理确定养老服务设施用地布局和规模，其中在编制城市（县城）总体规划、控制性详细规划时，必须按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划养老服务设施。将养老设施用地纳入各县（市、区）年度国有土地供应计划，保证养老机构建设用地需求。加快培育居家、社区养老服务，发挥其基础性作用，统筹居家、社区、机构养老服务全面、均衡、协调发展。要统筹南北疆养老服务业发展的实际差异，对南疆三地州、扶贫开发工作重点县、边境县等困难地区加大倾斜力度，给予重点扶持，促进全区养老服务业平衡发展。

（二）发展基本养老服务。

政府举办的养老机构要实用适用，发挥托底保障作用，重点为城市“三无”人员和农村五保对象中的老年人、低收入老年人、经济困难的失能半失能老年人等提供基本供养、护理服务。进一步加强自治区、地州、县（市）三级社会福利院、社会福利中心、老年养护院、敬老院等公办养老服务机构建设，优化资源，实现其示范引领、专业培训、功能试验、品牌输出作用。完善法人治理结构，对城市公办养老机构、农村敬老院、乡镇福利中心予以事业单位登记。推行政府购买服务，解决好公办机构服务力量不足问题。深化政府办养老机构改革。在满足城市“三无”人员和农村五保对象集中供养需求的前提下，支持公办养老机构改善设施条件并向社会开放，提高运营效益，增强护理功能，使之成为区域性养老服务中心。支持各县（市）依托福利园区，建设1所为失能半失能老年人提供服务的老年养护院（楼）。自治区本级福利彩票公益金加大对南疆三地州、扶贫开发工作重点县、边境县公办养老机构建设投入。制定社会资本运营公有产权养老服务设施管理办法，在公办养老机构尝试公建民营模式，通过合同协议，进行改组、改制，使之与行政管理部门脱钩，委托民间组织或社会力量管理和运作，实现社会化运营。建设养老服务企业管理系统、养老机构服务信息系统，搭建统一的新疆养老服务信息平台，承担养老服务信息集散、服务商管理、服务质量评价等功能。

对城市“三无”（无劳动能力，无生活来源，无赡养人和抚养人或者其赡养人和抚养人确无赡养能力）人员和农村五保对象中的老年人实行政府供养，不断提高保障标准，探索建立分类保障制度，保障其基本养老服务需求。自治区建立养老服务评估和老年人身体状况评估制度。对入住养老机构的城市“三无”人员、农村五保对象、低保对象中的失能半失能老年人建立护理补贴制度；对低收入的失能半失能、空巢、高龄和特殊困难老年人，建立居家养老、社区养老补助制度；逐步提高高龄津贴补贴标准，扩大补助范围。改革现有公办养老机构运转经费保障方式，确保公办养老机构正常运营。

（三）大力发展居家、社区养老服务设施网络。

制定自治区发展居家养老服务指导意见，明确发展思路、扶持政策、推进措施。加强社区服务设施建设。在城市社区和农村乡镇积极发展养老服务配套设施齐全的居家养老服务中心、居家养老服务站点、日间照料中心、托老所、社区老年活动中心等基础性服务设施。强化社区服务中心在居家养老服务管理中的引领作用，建设居家养老管理服务平台，使之成为支持居家养老服务、组织养老服务商进入家庭和社区的集成中心和运行枢纽。新建居住区要根据规划要求和建设标准，配套建设养老服务设施，对配建养老用地在《国有建设用地使用权出让合同》或《国有土地划拨决定书》中应明确配建面积、容积率、开发投资条件和建设周期，与住宅同步规划、同步建设，竣工后由当地政府回购或租赁后交付民政部门统一调配使用；凡老城区和已建成居住（小）区无养老服务设施或现有设施不能满足需要的，要按照每千户为老服务场所室内不低于210平方米的标准，由各级政府在3年内通过购置、置换、租赁等方式完成达标建设（南疆三地州在5年内完成）。养老服务设施不得挪作他用。政府投入的社区养老设施建设资金，可以通过购置房产方式改造为社区养老设施。社区内各类具有为老年人服务功能的设施都要向老年人开放。在建设、分配保障性住房或进行危旧房屋改造时，统筹考虑家庭成员照顾老年人需求，鼓励家庭成员与老年人共同生活或就近居住，符合认定标准的优先予以保障。要发挥养老机构对社区居家养老的支撑作用和指导作用，上门为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等菜单式定制服务。推动和扶持老年人家庭无障碍设施改造。加快推进坡道、电梯等与老年人日常生活密切相关的公共设施改造。鼓励个人利用家庭资源就近就便开展为老服务；鼓励农村地区开展养老服务进村入户工作。

（四）加强农村养老服务。

完善农村养老服务托底措施，将所有农村“三无”老人全部纳入五保供养范围，适时提高五保供养标准，健全农村五保供养机构功能，使农村五保老人老有所养。要进一步落实《中华人民共和国老年人权益保障法》有关农村可以将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地，收益供老年人养老的要求。农村养老服务设施要纳入农村公共服务设施统一规划、优先建设，要结合新疆农村地区差异性大的实际，坚持宜散则散、宜聚则聚、因地制宜的原则，在40%的人口较多的中心村充分利用集体存量建设用地、农家大院、闲置校舍等建设托老所、老年活动站等互助性养老服务设施。新建的安居富民房集中居民点和牧民安居点要配套建设养老服务设施。各级政府用于养老服务的财政性资金应重点向农村倾斜。农村党建活动室、卫生室、农家书屋、学校等要支持农村养老工作，组织与老年人相关的活动。充分发挥村民自治功能和老年协会作用，鼓励家庭成员承担养老责任，组织开展邻里互助、志愿服务，解决周围老年人实际生活困难。建立协作机制，城市公办养老机构要采取人员培训、技术指导、设备支持等方式，对农村五保供养机构进行长期稳定的对口支援，帮助提高服务能力。

（五）推进医养结合。

各地要统筹医疗服务与养老服务资源，合理布局养老机构与老年病医院、老年护理院、康复疗养机构等，形成规模适宜、功能互补、安全便捷的健康养老服务网络。积极鼓励和促进政府、企业或个人兴办的医疗卫生资源进入养老机构、社区和居民家庭，探索医疗机构和养老机构合作新模式，加强医疗卫生服务支撑。建立健全医疗机构与养老机构之间的业务协作机制，鼓励开通养老机构与医疗机构的预约就诊绿色通道，协同做好老年人慢性病管理和康复护理。推动二级以上医院与老年病医院、老年护理院、康复疗养机构等之间的转诊与合作。政府兴办的医学高校和综合性医院，应设立老年病科研项目或组织。有条件的地方要积极兴办老年病专科医院、临终关怀机构等。鼓励各级综合性医院设立老年门诊或老年护理专科。对于养老机构内设的医疗机构，符合城镇职工（居民）基本医疗保险和新型农村合作医疗条件的，可申请纳入定点范围，入住的参保老年人按规定享受相应待遇。发展社区健康养老服务。提高社区为老年人提供日常护理、慢性病管理、康复、健康教育和咨询、中医、少数民族医疗保健等服务的能力，鼓励医疗机构将护理服务延伸至居民家庭。鼓励发展日间照料、全托、半托等多种形式的老年人照料服务，逐步丰富和完善服务内容，做好上门巡诊等健康延伸服务。社区卫生服务机构对进住社区内老年公寓、托老所等住养机构的老年人，要积极提供基本公共卫生服务，开展上门诊视、健康检查、保健咨询等服务。要鼓励老年人投保健康保险、长期护理保险、意外伤害保险等人身保险产品，鼓励和引导商业保险公司开展相应的业务。

（六）支持发展养老产业。

各有关部门要根据老年人的基本需求，围绕适合老年人的衣、食、住、行、医、文化娱乐等需要，引导和支持企业开发、生产、经营安全有效的老年产品。着重开发老年人及其家庭、养老服务机构迫切需要的老年护理用品、康复用品、自助用品。建立相关优惠扶持政策，引导商场、超市、批发市场设立老年用品专区专柜。要重点扶持社会力量参与发展的以老年生活照料、老年健康服务、老年文化教育、老年娱乐健身、老年休闲旅游等为主的养老服务业发展。扶持老年文化教育事业发展，利用现代传播技术，建设老年文化传播网络，开办养老服务网站、老年大学，支持老年广播电视栏目发展和老年适读图书报刊、音像制品出版；扶持老年体育健身活动，开辟和增加老年活动场所，适当设置适合老年人的活动器材，开展适合老年人身心特点的体育健身活动；扶持老年休闲旅游业发展，加大老年人休闲娱乐、健康养生、异地养老等旅游产品开发力度，培育老年旅游市场。鼓励老年金融服务业发展，开发适合老年人的储蓄、保险、投资等金融产品，支持民众建立完善的养老保险计划，增强老年人消费能力。严格监督老年人用品的生产经营，打击欺诈行为，规范市场秩序。

各地、各有关部门要通过制定优惠政策，吸引和鼓励企业参与养老服务业。凡创办养老服务企业的，注册资本均可按法定最低注册资本执行；养老服务企业在办理年度检验和民非、工商登记事项时，依法从快从简办理。通过政策激励、规划引导、健全市场规范和行业标准，鼓励和扶持一批产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的产业集群。

三、政策措施

（一）加大养老服务业投融资力度。各级财政要加大投入，安排财政性资金支持养老服务体系建设。自治区本级设立养老服务业发展专项资金，并随老年人口的增加逐步提高投入比例。专项资金以项目补助、机构补贴、护理补贴、保费补贴、绩效奖励等方式，用于推进社会养老服务体系建设，发挥杠杆放大效应，撬动更多社会资本，培育和扶持养老服务企业发展。充分利用中小企业、科技创新、创业投资等方面的扶持资金以及医疗卫生资金、就业资金、社会保障基金等，发挥资金投入合力，采取投入资本金、直接补助、财政贴息、小额贷款、项目补贴、风险补偿金、参股产业基金等方式，引导社会资本加速进入养老服务领域。支持采取股份制、股份合作制等形式，探索以基础设施“建设—运营—移交”模式建设养老服务设施。鼓励和引导金融机构创新金融产品和服务方式，拓宽信贷抵押担保范围，探索信用担保等方式，加大对养老服务企业及其建设项目的信贷投入。拓展市场化融资渠道，支持养老服务企业上市融资，增强自身“造血”功能。逐步放宽限制，鼓励和支持保险资金投资养老服务领域。开展老年人住房反向抵押养老保险和个人延税型养老保险试点。鼓励养老机构投保责任保险，保险公司承保责任保险。

（二）鼓励社会力量提供养老服务。各地要坚持市场导向，以满足社会养老需求为目标，在资本金、场地、人员等方面，进一步降低社会力量举办养老机构的门槛，简化手续、规范程序、公开信息，加大“民办公助”政策扶持力度，鼓励社会资本以独资、承包、合资、合作、联营等方式，兴建老年公寓、老年养护院、社区老年人日间照料中心、农村互助幸福院等养老机构或服务设施。完善土地供应政策。各级政府要确保社会资本举办的非营利性养老机构的用地供应；企业单位利用自有用地建设的营利性养老机构，经批准后可以协议出让方式供地。落实国家支持养老服务业的税费优惠政策。养老机构用水、用电、用气、供暖价格按照本地相应居民收费价格标准执行。境外资本举办养老服务组织和机构享有同等的税费优惠政策。建立养老机构责任保险制度，提高养老机构防范风险能力。到2020年，力争社会办养老机构床位数的比重不低于60%。

支持和引导各类社会主体参与社区养老服务设施建设、运营和管理，制定社会力量举办社区托老所、日间照料中心管理办法，确立社区托老所、日间照料中心的设置标准、职责功能等制度规范。社区托老所、日间照料中心按照民办非企业或工商登记的相关规定进行登记；社会资本可以利用居民住宅举办社区托老所、日间照料中心。制定运营补贴、收费减免等优惠政策，鼓励专业养老服务企业、家政企业、物业企业以及国家机关、企事业单位、社会组织等为居家老年人提供生活照料、家政服务、医疗康复、精神慰藉、紧急救助等服务；采取“以奖代补”形式，对社会力量投资社区为老服务设施、居家养老信息服务平台给予资助。

（三）培育专业养老服务队伍。引导和整合区内高等院校、中等职业学校和职业培训机构教育资源，加快培养老年服务管理、医疗保健、护理康复、营养调配、心理咨询等专业人才，鼓励大专院校对口专业毕业生从事养老服务工作。支持社会资本创办养老服务培训机构。加强老年护理人员职业培训，对参加养老护理职业培训和职业技能鉴定的从业人员按相关规定给予培训和鉴定费用补贴。结合新疆区域广袤的实际，积极开展远程职业培训。落实国家关于养老服务从业人员技术等级评定制度的相关规定，实行职业资格认证制度，建立养老服务从业人员工资待遇与专业技能等级、从业年限挂钩制度，逐步提高从业人员收入。对在养老机构就业的专业技术人员，执行与医疗机构、福利机构相同的执业资格、注册考核政策。社会办养老机构和养老服务企业在技术职称评定、继续教育、职业技能培训等方面与政府办养老机构享受同等待遇。建立社会工作者人才引入机制，通过政府购买服务的方式，在养老服务行业中探索设置社会工作岗位。扶助、培训家庭成员长期照料护理老年人。

（四）培育养老服务社会组织。加大政府购买服务力度，制定政府向养老服务社会组织购买生活照料、康复护理、辅具配置、精神慰藉、紧急救援、法律服务等养老服务的政策。支持社会组织参与管理、运营养老机构和社区养老服务设施，开展养老服务教育培训、研究交流、咨询评估和第三方认证等服务。建立新疆养老服务行业协会、老龄产业协会等养老服务组织协会，开展养老服务行业标准制定、服务质量评估、服务行为监督及专业职称评定等事务，发挥其在行业自律、监督评估、沟通协调、服务中介、风险分担等方面的作用。积极培育发展为老服务公益慈善组织，支持公益慈善组织重点参与养老机构建设、养老产品开发、养老服务提供等，使公益慈善组织成为发展养老服务业的重要力量。支持基层群众性自治组织开展居家养老互助服务。加强基层老年协会建设，支持老年群众组织开展自我管理、自我服务和服务社会活动。完善为老志愿服务管理制度，倡导邻里相助、结对帮扶，倡导机关干部和企事业单位职工、大中小学学生和社会志愿者参加养老服务志愿活动。探索建立健康老人参与志愿互助服务的工作机制，建立为老志愿服务登记制度。

四、组织领导

（一）加强组织领导。各地、各有关部门要高度重视养老服务业发展，切实履行统筹规划、政策扶持、资金引导、典型示范、监督管理等职责，进一步强化工作协调机制，定期分析养老服务业发展情况和存在问题，研究推进养老服务业加快发展的相关政策措施，认真落实养老服务业发展的相关任务要求，整合各方养老服务资源，形成齐抓共管、整体推进的工作格局。要加强各级民政部门养老工作力量配置，地州、县市要依托公办养老福利机构设立养老指导中心，落实专职工作人员；乡镇（街道）、社区要积极开发配备养老工作岗位。民政部门要牵头履行业务监管职能，加强宏观引导、行业规范、规划编制、业务指导、信息发布和监督管理。老龄工作机构要发挥综合协调作用，加强督促指导工作。发展改革部门要将养老服务业发展纳入国民经济和社会发展规划，支持养老服务设施建设。价格主管部门要探索建立科学合理的养老服务定价机制。财政部门要逐步建立符合养老服务业发展需要的公共财政投入增长机制。人力社保部门要加强养老服务人员管理、职业技能培训与鉴定。卫生部门要研究医养结合服务模式，提升医疗服务能力。规划、国土、住房和城乡建设部门要统筹规划养老服务设施建设和土地供应。税务部门要落实税收优惠政策。商务、金融、文化、体育、教育、旅游、广电、新闻出版、公安、消防、质监、工商、食品药品监管等部门要按各自职责创新政策，加大对养老服务业的扶持力度。

（二）开展综合改革试点。按照政企分开、政事分开、政社分开、营利性与非营利性分开的原则，充分发挥市场在养老服务业资源配置中的基础性作用，转变政府培育发展养老服务的方式，在财政、金融、保险、用地、税费、人才及服务模式等方面进行探索创新。创新政策，破解发展瓶颈，通过试点培育、定向扶持，重点打造乌鲁木齐、克拉玛依、巴州养老服务业综合改革示范区，克拉玛依公办养老机构改革示范区，昌吉农村养老示范区，喀什少数民族养老示范区，克拉玛依、乌鲁木齐居家养老示范区，阿勒泰牧区养老示范区，石河子民办养老示范区等一批养老服务示范区、示范单位，典型引路、整体推动，促进多种养老服务模式全面发展。

（三）建立统计监测和评价体系。完善养老服务统计制度，建立健全养老服务发展评价与监测指标体系，科学、准确、及时地反映养老服务发展状况，跟踪掌握养老服务业发展的总体规模、行业结构、经济效益等基础数据。明确地州、县市政府在养老服务业发展中的主体责任和任务目标，建立区域养老服务考核评价指标体系，将整合区域养老服务资源、满足多样化养老服务需求纳入社会评价体系。建立相关部门、地县、行业组织和社会单位之间的信息共享机制。

（四）营造良好社会环境。引导、培育、扶持社会力量积极主动投身养老服务业，形成政府、市场、社会、家庭和老年人共同参与、各尽其能的发展格局。健全市场规范和地方标准，完善监管机制，提升养老服务质量和产品质量，引导老年人树立健康的养老观念、社会化养老服务的消费理念，营造安全、便利、诚信的老年消费环境。广泛宣传敬老、养老、爱老、助老、孝老传统美德和养老服务先进典型，开展对“孝星”和为老服务示范单位的命名和表彰活动，强化社会积极应对人口老龄化的观念和思想准备，构建现代和谐养老文化。

（五）加强督促检查。各地、各有关部门要加强督导，确保责任到位、任务落实。各地要根据本意见要求，结合实际抓紧制定实施意见。各有关部门要根据本部门职责，制定具体政策措施。自治区发展改革委、民政厅和老龄办要加强对本意见执行情况的监督检查，及时向自治区人民政府报告。自治区人民政府将适时组织专项督查。

审核人：马伟轩